失败的听证会

《IT时代周刊》第5期封面文章：失败的听证会(来源：《IT时代周刊》) 　　

　　记者/杜舟 　　

　　一场火爆的手机漫游费大争论，终于在一声声叹息中落下帷幕。而5亿多手机用户的殷切期待，最终成为镜花水月。 　　

　　这场关于手机漫游费的价格听证会，吊足了手机用户和新闻媒体的胃口，实际过程却像一出导演好的剧目，不能不让人失望：在利益集团的支配下，“民意”在信息不对称的封闭中遭到孤立和遗弃。听证会全程操控痕迹过于明显，某些专家代表偷换概念、临阵变卦，明显倾向运营商，听证会成了闭门会。 　　

　　这场与公平透明相距甚远的听证会，表面上是手机用户与运营商在较劲，而从更深层意义上看，它恰恰凸显出中国电信改革所面临的垄断机制的顽疾。 　　

　　第一章  大失所望 　　

　　有关手机漫游费的调整方案，经过近一年时间的漫长“调研”和这次的听证，终于浮出水面。 　　

　　2月13日，信产部、发改委(以下简称“两部委”)公布了国内手机漫游通话费上限标准最终方案，主叫上限标准每分钟0.6元，被叫每分钟0.4元，占用国内长途线路不再另行加收国内长途通话费。这一方案将于3月1日起执行。两部委要求各电信运营商在不高于上限标准的前提下自主制定资费方案，高于上述标准的，须按上述标准降低。 　　

　　然而，消费者对“最终方案”并不领情。新华网的调查显示，93.55%的网民不认同这个漫游费修改版本，认为在漫游费成本接近零的情况下，直接取消才是最合理的解决之道。实际上，漫游费就像高速公路费一样，收费是有期限的，当收回了投资成本时，就应停止收费。而今，移动运营商每年几百亿元的利润赚得盆满钵满，其投入成本早已收回，应该取消漫游费。 　　

　　更让人诟病的是，这次听证会的所有程序都像是事先设计好的，真正起作用的，并不是消费者代表，而是电信运营商，他们操控了一切走向。在听证会的幌子下，民意始终“漫游”在公共决策之外。 　　

　　最新消息显示，即便是这样一个让消费者感到委屈和不满的方案，执行起来也还是艰难：北京移动和北京联通相关负责人近日表示，时间太紧，系统难以按时改造完成。上海移动和上海联通也表示，对漫游费的降低，运营商正在积极准备，但最终实施时间会拖后。参与漫游费上限方案制定的电信专家阚凯力则明确指出，运营商能在5月1日实现下调规定就很不容易了。 　　

　　一方面，手机用户对漫游费怨声载道；另一方面，运营商对漫游费这块肥肉死不松口。这背后，隐藏的是中国电信业业务模式单一，亟需改革的严峻现实。 　　

　　精心谋划 　　

　　手机国内漫游通话费是如何产生的呢？ 　　

　　上世纪九十年代中期，我国移动通信事业刚刚起步，全国手机用户不到一千万，而且东部地区无论在网络资源、用户数量和资费竞争上都明显优于中西部地区，考虑到这种不平衡性，当时就提出了收取国内手机漫游通话费。 　　

　　2005年，为了防止运营商制定过高的手机国内漫游通话费，相关部门提出了采取最高上限管理的政策，也就是规定允许最高收取的价格，鼓励运营商通过竞争降低收费，从而保护消费者利益。 　　

　　漫游费至今已经收取长达24年时间，业界普遍认为：漫游通信网络架设成本早已收回。面对社会取消漫游费越来越高的呼声，两部委终于在2008年春节作出让步，答应降低漫游费。 　　

　　2月13日，两部委相关领导表示，综合考虑消费者、经营者等各方面的利益诉求和承受能力，决定以“方案二”为基础，按照降幅基本不变的原则，进行了适当调整。 　　

　　在1月11日，发改委就公布了手机国内漫游费的两套调整方案。“方案一”是在现有的漫游费基础上，减去0.20元/分钟，每分钟实际收费为1.30元(预付费业务)或1.10元；“方案二”则建议将异地打电话统一为0.70元/分钟，接电话0.30元/分钟。 　　

　　两部委在后来的公告中称，现有方案较“方案二”更为优惠——据移动运营商统计，由于话务结构不同，在漫游状态下，用户做主叫的比例高于做被叫的比例。因此，主叫0.60元、被叫0.40元的方案，降幅要略大于主叫0.70元、被叫0.30元的方案。 　　

　　然而，一位参与听证的专家则认为，现有方案不如“方案二”优惠，因为主叫是用户可以主动控制的，一旦发现话费高，可以少打或不打，而被叫者的控制会更难一些。持相同观点的还有电信观察家刘兴亮，他认为“六四方案”与“七三方案”相比，是一种变相涨价。 　　

　　其实，两套方案都明显偏向运营商。供用户的两个选择，就像叫用户选择剁拇指和剁食指，随便剁哪一个，都会受伤。 　　

　　而最终方案对运营商来说，则无关痛痒。0.6元的漫游费上限，与大众的期待仍有很大的距离。新华网随后的在线调查显示，93.55%的人认为应彻底取消漫游费，仅6.18%的人选择应降低。中消协专家邱宝昌告诉记者，由于漫游费成本始终未公布，而且很难区分电信网络空间、地域概念，所谓的漫游、长话等都是人为划分出来的，还存在很大的降价空间。 　　

　　在广东，目前的漫游费已经大大低于这个水平，广东神州行用户在外地拨打长途电话，在前面加拨12593，只需0.39元/分钟。广东移动方面表示，此次调整对公司影响不大。但新方案对竞争不充分的北京等地区还是会有一定的限制作用。 　　

　　另外，《IT时代周刊》记者发现一个有趣的现象，“最新方案”和“最终方案”都放在年末和年初，显然是有意为之。两部委选择这样的“特殊时间”来公布方案，意在避免在社会上引发巨大的争论。2月5日是农历腊月二十九，公众忙于过年，这个时候决定漫游费下调，可以减少社会和媒体的关注度。而待2月13日正式公布最终方案时，人们的心情已经平静下来，且时值春节假期，大家忙于走亲访友，无暇顾及这一消息。业内人士猜测，这是一次有计划的精心谋划。 　　

　　掩耳盗铃 　　

　　漫游费资费方案的出台，显示出两部委的良苦用心。在新闻发布会上，相关负责人表示，“非常理解消费者希望进一步降低漫游费的心情，从个别电信企业的盈利水平看，也有进一步降低的空间。但由于几大电信运营商的经营状况极不平衡，进一步降低资费受到了一定制约。” 　　

　　这番话的背景是，由于中国移动一家独大，中国联通担心，国内漫游费下调，可能会进一步降低自己的市场占有率。同样，中国电信、中国网通和中国铁通也担心，降低漫游费，会进一步加快移动电话替代固话的步伐。2007年，移动电话用户前11个月增幅为18.5%，总用户为5.39亿户，而固定电话用户则继续呈总体下降趋势，为3.69亿户，同比下降0.3%。 　　

　　仔细推究，发现这次听证会与“掩耳盗铃”的故事极其相似。 　　

　　从表面看，电信资费调整，是为了兼顾消费者利益和电信事业发展的需要，但揭开庐山真面目后，真正的目的还是为了维持垄断暴利。 　　

　　其实，大幅下调或取消漫游费，对运营商来说不见得是坏事，长期来看，反而会刺激消费者延长通话时间，避免通信设施资源浪费，使移动网络达到满负荷运营。以中国联通为例，截至2007年9月30日，CDMA用户总数仅为4011万，而C网的容量可达1亿户以上，这样大面积的网路闲置，其罪魁祸首就是电话资费太高，广大消费者用不起，包括漫游费。 　　

　　一消费者代表在接受《IT时代周刊》记者采访时表示，他平均每年有1/3的时间在外地，手机费中，漫游费占很大比重。另外，有相当大比例的人也表示，由于心疼手机漫游费，外出时一般选择关机，或者只把手机当作发短信的工具。 　　

　　另一听证会消费者代表张严方就持上述观点，她认为漫游费没有继续存在的理由。 　　

　　中国电信业的畸型发展，很大程度上是由病态的垄断机制造成的，电信市场缺乏充分有效的竞争，使得它们安于现状，坐享月租费、座机费、漫游费等垄断暴利，而不去努力寻求技术创新、服务创新方面的解决之道。 　　

　　在消费者看来，漫游费的问题已经损害了他们的知情权、公平交易权。此种情形下，再固守漫游费，只会引起消费者的反感。 　　

　　偷梁换柱 　　

　　“偷梁换柱”源于《易经》，现常指暗中改换事物的本质和内容，以达到蒙混欺骗之目的。此次听证会上，有人就用上了这一招。 　　

　　1月3日，电信专家阚凯力在接受媒体采访时首次提出了“建立漫游费”的概念。他说，要取消“漫游费”的说法是个误解，实际要取消的是0.2元/分钟的“建立漫游费”。 他认为，“目前我国手机用户在漫游状态下的收费主要由三部分组成：漫游状态建立费，在漫游当地的本地通话费和长途通话费。漫游状态建立费为每分钟2毛钱，这个费用由于完全没有定价依据，因此两套方案都把它取消了。” 　　

　　不过，细心的人士发现，阚凯力的表述，与信产部的定义完全相悖。根据信产部的定义，漫游时是不考虑本地通话费的，异地产生的通话费，就是基本漫游费加长途通话费。 　　

　　不知这是不是阚凯力的独创，之前从未听闻这一概念，包括大部分业内人士在内，都直呼“看不懂”。万方咨询研究总监付亮表示，从来没听说过“建立漫游费”这个概念，从去年5月到现在，只看到漫游费成本为零的报道。针对手机漫游费的一些新的说辞，中国消费者协会副秘书长武高汉认为要警惕相关部门偷换概念。 　　

　　人们清楚地记得，阚凯力此前曾公开表示，“手机漫游的全过程，是由网络传送几个由计算机自动生成，比普通电子邮件还简单的信息，其成本几乎为零。”但如今，他竟然由强烈要求取消漫游费的专家，摇身一变成为支持维系漫游费的代言人。 　　

　　消费者代表黎香友指出，“阚凯力的态度似乎有了很大改变，此前他主张完全取消漫游费。”阚凯力态度的前后反差，让人不由得怀疑这次听证会的公信力。 　　

　　本刊记者获悉，参与听证的5名消费者代表对两套方案都不赞成，力主取消漫游费占多数。他们认为，这次漫游费下调太少，电信行业不应是暴利行业，应充分满足消费者的知情权，改变运营商与消费者之间的信息不对称状况。