主体功能区划中的问题探析
■郭帅 刘学敏
国家根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。目前，在主体功能区划中，也存在着一些问题，制约着区划工作的顺利开展。
主体功能区划制度体系有待完善
(一)应确定主体功能区划的主体。主体功能区区划方案，应由国家和省级政府牵头专门就区域基本单元、指标体系、划分等级进行科学论证，根据当地生态、经济、社会及发展的实际状况提出区划方案，经充分论证而形成。然而，实践中，自2006年通过“十一五”规划纲要后，许多地方政府自行其是，进行了相关研究，内容重复，资源浪费，没有取得预期效果。
(二)应有明确的监管机构和监管政策。国务院明确了区划工作由国家发展和改革委员会牵头，但目前，涉及区域管理的部门有20多个，主要有国家发改委、住房和城乡建设部、国土资源部、民政部等，这些部门在主体功能区划分与管理方面的分工不明确，因而难免出现部门间利益矛盾与冲突。由于涉及区域管理的部门太多，管理主体很难落实。
(三)缺乏法律保障。目前，土地利用规划有《土地管理法》，城市总体规划有《城市规划法》，且有相应的实施细则和监管部门。主体功能区划是统领性和基础性的，是制订空间规划和其他各项专项规划的基础。中央政府赋予其很高的地位，但却缺少相关的法律法规作为支撑和保障。这不仅难以统筹和衔接其他各类规划，也难以组织、动员和协调其他相关部门的工作。
在主体功能区划认识上存在误区
(一)将“主体功能区”简化为“功能区”。这是一种误区。“功能区”是“功能区域”ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌ ｒｅｇｉｏｎ的简称，是指有一定的功能内聚性、各组成部分相互依赖的空间单元，其重视的是各组成部分的功能联系而非同质性。“主体功能区”主要是指类型区(“匀质区”)。这两个概念的内涵完全不同。许多国家在进行功能区划时，主要依据相互作用的指标，而这种识别方法不适用于“主体功能区”。“主体功能区”这个概念在西方国家没有，因而没有可供参照的案例，将“主体功能区”与“功能区”混为一谈，试图借鉴国外“功能区”划分方法来划分“主体功能区”，是不正确的。
(二)企图“突破行政区划刚性约束”。我国现行的行政区划和行政管辖存在许多弊端，导致了地方保护主义盛行，资源无序配置，区域发展只顾眼前和局部利益等。然而，行政区划是政治地理学关注的基本命题，也是国家区域治理的基本单元。我国现行行政区划是几千年历史发展、多民族文化交融及自然地理环境等因素演进的结果，也是国家行政管理实践和修正的结果，它的存在有一定的合理性和可操作性。行政区划作为国家行政管理制度的空间安排，是国家权益的地方配置。由行政区划所确定的行政区及其伴生的行政管理体制构成国家政局稳定的政治基础，也是区域治理的最基本功能单元。因此，在主体功能区划中，应该也只能以行政区划作为基础。
(三)将主体功能区划作为政绩考核标准。目前，各地都开展主体功能区划工作，但有些地区将此作为政治任务，更有甚者将其作为刚性的政绩考核标准，层层下放。这直接增加地方政府的负担，大量的人力、物力、财力投入此项工作，而且刚性的政策考核措施，无法提高地方政府的主动性，也无法使其认识到区划的必要性和重大意义，使区划流于形式。推进主体功能区划的开展，应该让各级地方政府深刻认识到其开展的必要性和重要作用，然后结合各地实际发展情况，在有必要进行区划的地区开展主体功能区划工作，而不应该“一刀切”。
(四)将“限制开发”、“禁止开发”等同于不准开发。一些地方政府害怕自己管辖的区域被归为限制开发区和禁止开发区，认为这将会导致由区域发展定位所带来的发展限制，如招商引资和建设项目准入门槛抬高等。事实上，国家此举的目的是为了缓解区域性资源环境约束日益加剧，协调区域发展，走可持续发展之路。将资源环境承载能力较弱、大规模积聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域列为限制开发区。这些区域，如果遭到过多开发或破坏，都将产生巨大的负外部效应，不仅当地自然生态状况遭到破坏，还将招致更大范围的问题。限制和禁止并不意味不发展，相反，主体功能区划及其分类政策对这些区域提出了相应的发展政策，如加快建立生态补偿机制，通过设立公共支付的生态效益补偿基金、制定受益者补偿政策、完善有利于这些区域生态补偿的税费制度等，以保证其能够在生态和环境保护的前提下，因地制宜地发展。
主体功能区划操作过程问题重重
(一)数据搜集难度大，准确度不高。对于主体功能区划的开展，需要搜集研究区域的生态、环境、经济、社会等领域的基础性数据。然而，我国的基层数据统计工作存在的问题很多：统计口径不统一、数据明显与事实不符、数据自相矛盾、总数与分项之和不符、省级年鉴与地市县不统一、数据严重缺失等，无法支撑主体功能区划。
(二)指标体系混乱。主体功能区划的重要标准是“根据资源环境承载能力和发展潜力”，而这两个标准都难以量化。一些精心选择出的具有代表性的指标，却因数据不足，只得忍痛割爱。有些研究者试图制定出一套规范化的指标体系，在实践中直接套用。这种设想也不现实。因为各地实际情况千差万别，统一的指标度量，会抹煞差异。也有学者提出针对不同地区类型提出不同的指标体系方案，从而制定指标体系库。将地区按照一定的标准分门别类，具体区划中，根据地区的类型，选择对应的指标体系方案。这种方法有效地解决了单一指标体系的弊端，但基于地方统计数据的问题，运用这种方案，有时也很难完整找到或算出对应指标的数据。
(三)与其他区划、规划的关系不明。我国现有土地利用规划、城市规划等，再加上陆续制定的主体功能区划，给人感觉是重复和多余。这是由于对于各种区划、规划认识不清、对其关系不明造成的。应区分以下各种关系：(1)区划与规划。已经开展过的区划和规划，包括经济区划、农业区划、海洋功能区划、生态功能区划等，以及国民经济和社会发展规划、空间规划、专项规划、区域规划等，都是一个地区(或部门、行业)经济社会活动的指导性文件。这里，区划是各类规划的基础和依据，通常是先区划，在此基础上再做相应的规划。(2)经济区划与主体功能区划。后者主要为政府决策服务，是政府制定区域发展政策的重要依据。前者除为政府决策服务外，也是企业跨区域扩张、设置区域分支机构、制订市场开发和竞争策略的依据。(3)生态功能区划与主体功能区划。前者是根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区的过程，它是后者的重要依据。前者主要考虑区域的自然属性，是专项性的功能区划，后者除考虑区域的自然属性外，还考虑区域的经济与社会文化属性，是综合性生态功能区划。(作者单位：北京师范大学资源学院)
 浏览全文请登录金融界，如果您还不是金融界用户，请先注册。
|
 |
郑重声明：本文仅代表作者个人观点，与金融界网站无关。其原创性以及文中陈述文字和内容未经本站证实，对本文以及其中全部或者部分内容、文字的真实性、完整性、及时性本站不作任何保证或承诺，请读者仅作参考，并请自行核实相关内容。
