住房改革的十年探索

　　1998年，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》，正式宣布停止住房的实物分配，逐步实行住房分配货币化。从此，房子就成了萦绕在中国人生活中的重大问题。

　　在1998年房改之前，邓小平在1978年就提出“动员个人手里的钱，来解决住房问题”的设想，当时主要出于两个考虑，一是拉动经济，二是国家财力已经满足不了日益增长的住房需求。1980年，小平同志又一次提出，“新房可以卖，旧房也可以卖，可以分期付款，也可以一次性付款，联系房价来提高房租。”应该说，小平同志这两次讲话，为中国的住房建设和住房改革指明了方向。

　　从1978-1998年，其间整整隔了二十年。在这二十年间，关于住房问题的讨论从未间断，据时任中国住宅问题研究会秘书长的顾云昌回忆，当时首先讨论的就是住宅的属性，是商品还是福利品。讨论了好几年，最后得出一个结论，住宅必须走商品化道路。

　　但是商品化的方向下，如何建立住房保障体系，分歧很大。据华远集团董事长任志强介绍，“最初，建设部提交的房改报告里，四次提出经济适用房可租可售，但当时国务院出于拉动经济的需要，坚持只售不租，而解决住房保障的办法则是发放住房补贴。但实际上，有钱的单位发得起，没钱的单位发不起，行政开支单位发得起，非行政开支单位发不起，所以住房补贴政策有名无实，再加上政策推出的时间正好和国有企业改制重叠在一起，政策效果就被抵消了。”1998年的23号文还规定“经济适用房覆盖的群体应该占到城市人口的60%-70%”，但由于财力所限，以经济适用房为核心的住房保障制度并没有建立起来。

　　关于住房制度改革与房价上涨的关系，任志强这样评价，“应该说，当时建设部清楚地知道完全市场化以后将面临的挑战，所以提出了可租可售，但对当时的中国而言，是拉动经济更重要，还是建立社会保障体系更重要，现在还无法评价。”

　　2004年之后，随着房价不断攀升，住房保障问题逐渐升温，最初频繁见诸于报端的主要是对开发商的指责和对房地产是否为暴利产业的质疑。与之相伴随的，还有颇受人们争议的以任志强为代表的开发商语录，“商品房只给中高收入者住，我不考虑穷人”，“房地产就应该是暴利，开发企业同样受法律保护”，诸如此类。房子究竟是商品还是保障品，这让无数怀揣住房梦想的人们感到困惑，对此，有人提出，“商品的归商品，保障的归保障”，问题似乎就解决了。

　　但是人们很快又发现，在高房价的背后，其实还有一股不容忽视的力量：当房地产被定位为经济支柱产业之后，它的繁荣兴衰，其实已经与地方政府的利益牢牢地捆绑在了一起。一个公开的秘密是：房地产税费收入已经成为各地政府财政收入的主要来源。以重庆市为例，2007年该市共收入房地产税费400.57亿元，其中，契税29亿元、营业税36.2亿元、土地出让金288亿元、配套费47.37亿元，房地产税费占全市财政收入的50.8%。保障性住房的建设在房地产业巨大的利润压力下，自然被忽略。解决问题的关键在于增强地方政府提供保障性住房的动力，这也成为摆在决策者面前的一个两难选择。

　　值得欣慰的是，去年国务院通过了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(即“24号文”)；而《住房保障条例》也已列入2008年的国务院立法计划；大部制改革中将建设部改为“住房和城乡建设部”；十七大胡总书记提出“居者有其屋”，中国的住房改革再次强调保障。在中央政策压力和财政补助鼓励双重影响下，各地政府也纷纷出台了推进保障性住房建设的制度。如近期河北省给所属各市的领导下达了住房保障政绩考核任务，考核结果将作为各设区市政绩考核的重要内容之一；辽宁和宁夏等地也出台了住房保障建设与地方干部政绩考核相挂钩的考核体系；深圳市法制办审议通过《深圳市住房保障条例(草案送审稿)》，首次将非户籍人群列入住房保障体系。这些都让我们看到了解决住房保障问题的契机。

　　应该说，经过十年的房改，单纯以住房拉动经济增长的思路正在逐步转变，政府对自身所承载的住房责任日渐明晰：提供一个供求基本平衡的住房市场体系与建立一个针对低收入群体的“居者有其屋”的保障体系。但是一个完整的住房保障体系并不是孤立的，它需要方方面面的配套，包括合适的财政安排、有效的保障性住房分配机制，还包括剥离与户籍相挂钩的福利分配制度。政策的推进需要不断地检验和反思，房地产业市场化和住房保障制度是住房改革相互支撑的两个基本面，在以往的住房改革中，这两者的发展往往并不同步，导致了后来的一系列问题。因此，我们有必要完整地总结住房改革的得失。

　　为此，我们邀请了中国房地产业协会副会长顾云昌、华远集团董事长任志强、北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波参与讨论，是为“回望改革三十年”之十六。(周慧兰)

　　住房改革：在市场化与保障之间寻求平衡

　　本报评论员 周慧兰 曹理达

　　1998年：从实物分配到货币化

　　《21世纪》：1998年明确提出住房分配货币化，这次改革的背景是什么？

　　顾云昌：解放初期建立的实物分房制度所带来的问题是社会分配不均：有办法的单位和个人分到了房子，没有办法的单位和个人分不到房子，这让我们深刻感受到，旧的住房制度即实物住房制度必须改变。

　　1978年小平同志提出“动员个人手里的钱来解决住房问题”，到1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，房改问题我们探索了20年，最后在实践中大概形成两种思路。

　　一是以租金改革为起点，以烟台、蚌埠的方案为代表，因为租金太低，所以必须通过提高租金促进住房制度改革。但提高租金也有一个问题，老百姓的收入很低，支付不了怎么办，所以要增加补贴。这在烟台首先试点，取得了一定的成功。但后来我们发现，补贴方案在实施过程中遇到许多问题，于是又提出从旧公房的出售、新建商品房进入个人买房市场着手，这是第二种思路，不以租金改革为主，而以住房产权制度改革、以出售公房为重点。最终实施的是第二种思路，并取得了突破性的进展。

　　楼建波：1998年明确宣布停止实物分房有很多原因。

　　从必要性方面分析，虽然土地使用权出让制度从1988年就开始实施，商品房开发也基本上从1988年就开始了，但由于实物分房的存在，广大城市居民，尤其是体制内的城市居民购买商品住宅的积极性并不高，当时的商品房市场并不活跃。因此，取消实物分房，明确住房分配货币化，从某种程度上说是对商品房市场需求的一种创造，为之后房地产和建筑业成为国民经济的支柱产业提供了条件。从宏观经济形势看，当时是需要这种拉动的。当然，更重要的是，中国从1949年以来的福利分房制度已经难以为继。

　　从可能性方面分析，经过10余年的酝酿，广大干部、职工至少已经有了心理预期。而且，《担保法》在我国施行后，住房抵押贷款的引进和推广、公积金制度的出现，为广大干部、职工从市场上购买房屋提供了金融上的支持。

　　发展经济适用房的背景和问题

　　《21世纪》：1998年房改之初，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向。当时提出“多层次城镇住房供应体系”，是怎样的一个构想？

　　顾云昌：我们从计划经济过渡到市场经济，破除了实物分配，搞货币化。但由于收入差距很大，光靠货币化分配，恐怕相当一部分人不可能进入市场买房，所以当时就感觉到我们应该建立多层次的住房供应体系来满足多层次的住房需求。当时设想的是分三个层次：第一个层次是低收入群体，由廉租房来保障；第二个层次是中低收入群体，提供经济适用住房，1998年正式提出经济适用住房；第三个层次是相当多的中高收入家庭，通过市场来解决，提供商品房。

　　当时对经济适用房这个概念有许多争论，大家认为，我们刚刚进入市场经济，收入水平都不高，绝大多数人都是中低收入家庭，所以应该以经济适用住房为主体，来满足社会需求。但当时各地的情况并不尽相同，如东北三省、湖南省的经济适用住房供应量就占了整个住房供应量的2/3；北京大概占了20%-30%；全国来看，经济适用住房的供应量大概占到总住房供应量的15%到20%。当时对经济适用住房的认识并不是很清楚，当时的宣传是，经济适用住房的供应主体是满足大多数人的需求，这是一个总的背景。

　　此外还有一个背景，跟宏观经济形势有关，当时中国经济正处于低谷之中，需要寻找新的经济增长点和新的消费热点。朱镕基总理提出，要把住宅建设作为新的经济增长点和新的消费热点，那么住宅建设如何成为新的消费热点呢？其中一个重要的举措就是通过大力发展只售不租的经济适用住房，价格比较便宜，中低收入者也来买，通过住宅拉动经济增长。

　　1998-2002年，经济适用住房成为供应主体，但在实际供应中，同一时期各地的执行力度并不一样，有的省达到60%-70%，有的省达到20%-30%，有的省则没有，全国平均也就在20%左右。上海、广州就没有搞经济适用房，因为他们认为当地的房价比较低，可以用其他方法来解决中低收入家庭的住房问题。北京这样的地方也有相当一部分的经济适用住房，而且盖得也不错。

　　但经济适用房一直存在一些问题，一是很多购买者并不是中低收入家庭，二是面积过大。这和我刚才说的宏观经济背景有关。为了拉动经济增长，经济适用房由开发商盖，盖了又担心中低收入家庭买不起，所以管理上出现了混乱。虽然在这个过程当中，也有部分省市如厦门、江苏的一些城市很清楚经济适用住房是面向中低收入，必须经过申请、批准、张榜公布，但是大多数经济适用住房都是国家让出一块土地出让金来鼓励大家买房，这是经济适用住房刚开始的情景。

　　楼建波：多层次住房供应体系，按照1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》里的提法，就是最低收入家庭租赁由政府或者单位提供的廉租房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价格的商品住房。1995年国务院还提过“安居工程”，“安居工程”是直接以成本价向中低收入家庭出售住房，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户。最近国务院的24号文又改过来了，改成了以廉租房为重点。这些改变都是建立在对居民收入构成的判断上，1998年的判断是中低收入家庭占城市家庭的大多数；现在的判断是中等收入家庭的住房问题多多少少得到了解决，所以现在搞面向低收入家庭的廉租房。1998年买了商品房的人就算是先富起来的，当时的廉租房需求并不迫切，因为下岗失业的职工还很少，国企改革没有达到现在的程度。所以，当时的一个判断就是中低收入家庭是我们中国家庭中的大多数，要首先解决这部分人的住房问题。