二审国资法 80位委员代表争议适用范围

　　本报记者 孙雷

　　6月26日闭幕的第十一届全国人大常委会第三次会议上，对“国资法”的讨论最为激烈。

　　据不完全统计，在会上的分组审议中，有近80位全国人大常委会委员、全国人大代表参与了“国资法”的讨论并提出了意见、建议。

　　尽管已经进入二审，围绕这部法律的争议还在继续。该法的命名、适用范围问题，在此番分组审议中仍然成为委员、代表们的焦点议题。

　　论争中，达成的一个共识是：中国第一部“国资法”，有先天的局限性和不足之处，但只要在此基础上不断推进，最终用一部或者一整套法律，将所有国有资产纳入其中，进行真正规范化、科学化、民主化、市场化管理，才是正途。

　　适用范围过窄？

　　全国人大法律委员会提交的二审稿中，建议“将本法名称改为‘企业国有资产法’”。

　　而此番分组审议中，适用范围的确定，为委员、代表们的意见不尽相同。

　　全国人大代表周联清便明确提出，对本法律的适用范围，应调整为“所有的国有资产”。

　　其理由是，仅仅对经营性国有资产做出规范，不能反映国民对各类国有资产进行监管的期望，也没有充分体现十七大关于“完善各类国有资产管理体制和制度”的总体要求。

　　周联清同时指出，占有全部国有资产70%的经营性国有资产不能代表国有资产的全部，而如果国有资产法只规范经营性国有资产，容易给人产生错觉，可能会觉得其他国有资产，比如说事业单位国有资产不属于国有资产，或者使人产生其他国有资产监管已经比较完善的感觉，默认当中存在的问题。

　　任茂东委员也认为，这样的范围处理不妥，不够成熟。他认为，其适用范围应该是大部分国有资产，不能排除金融机构。“金融资产是国有资产的重要组成部分，所有的国有资产管理目标、管理要求、管理手段和管理方式都应有共性，重要金融资产只用行政法规规范是不妥的。”

　　丛斌委员同样坚持，无论在立法技术上，还是根据实事求是的原则，都不能把金融企业排除于本法的调整范围。

　　他指出，根据目前经济发展的形势，资本市场风险非常大，金融企业是资本市场的主体，一个国家资本市场运作得好与坏，直接关系到这个国家的经济安全和良性发展。而现在很多国有大型企业基本上都有投资公司，也要进入资本市场。

　　丛斌认为，对金融企业的管理，如果不纳入本法所调整的范围，在技术上说不过去。

　　作为一家国有企业的董事长，全国人大代表郑日强直陈，这次国有资产法还是比较保守的，覆盖面不大，将来颁布实施以后，还是有漏洞。

　　他指出，按照现在的法律，立法重点是在监督、管理国有企业和国有控股、参股的部分资产，应该说迈出了很重要的一步，是可喜可贺的。但还有很多资产，不是国有企业里面的资产，属于行政性事业单位的资产，搞了企业化运作，如学校，学校有很多校办的工厂、校办的公司等等，如果没有监管，这里就有漏洞。

　　审议过程中，徐显明委员提出这样一个问题，“这部法调整的范围到底该多大？”

　　他分析说，最大的国资法，是要把所有的国有资产都纳入到调整范围，无论是资源性的，还是经营性的或非经营性的。现在看，这样的立法条件尚不成熟。

　　大的做不到，就取其中，先制定中等范围的国有资产法，但要制定一个中等范围的国有资产法，最好是把所有的经营性国有资产都纳入调整范围。从这部法的目前范围来看，也仍然没有做到。

　　“中的做不到，只好再求其下，那就是调整范围最小的国有资产法。小到什么程度？小到交通、文化、金融等类的企业也都排除于外，实际上最后只以目前的国资委的管理监督范围为法律调整范围。” 徐显明担心，这样小的一个范围，能否达到立法的目的，这是一个值得思考的问题。

　　“企业国有资产法”有利出台

　　而全国人大代表杨伟程在审议中则认为，草案规定的适用范围是适当的，也是可行的。

　　杨伟程指出，行政事业性、资源性以及金融企业国有资产，或者较为特殊，不宜在本法规定，或者是已经有相应的法律规定。确定目前这样的一个适用范围，有利于解决集中的、突出的问题。

　　杨岳委员提出，学术界一直都存在“大小国资法”的争论，他赞成这次的名称修改为“企业国有资产法”，是“小国资法”。

　　从大的概念来讲，国有资产包括资源性国有资产、行政事业型国有资产和经营性国有资产三类。在杨岳看来，从目前的条件来看，想要制定一部囊括所有国有资产的法律非常困难，不现实，也不合适。

　　吴晓灵委员说，“我认为把‘国有资产法’改为‘企业国有资产法’比较准确，因为国有资产面很广，而我们这部法涵盖的面非常窄，许多非经营性资产没有包括进来，所以定这个名称是合适的。”

　　陈昌智副委员长也赞成把法律名称改为“企业国有资产法”，因为这样“针对性更强，有利于法律的出台”。

　　全国人大副委员长周铁农则认为，企业国有资产无疑应该涵盖金融企业的国有资产，所以把金融企业国有资产从企业国有资产“抠出去”确实有点问题。但是怎么处理？能否把它拿进来？

　　周铁农提出了两个思路，一个办法，既然是金融企业的国有资产，就应该按照法律和法规另有规定进行处理，把里面成功的东西、行之有效的东西纳入到本法当中来，从而形成一部统一的对企业国有资产监管的法律条文。

　　而如果不能纳入进来，他建议把这部法再缩小范围，“非金融企业国有资产法”。“否则在一部法律中，在企业国有资产大概念下，法律本身就把一部分很重要的内容剔除到法律的规范范围之外，这对法律自身来说不是很有利。”

　　共识：不能停留在当下状态

　　事实上，即便是同意目前的名称，也不过是一种策略性的选择。普遍的意见是这部“国资法”不能停留在当下的状态。

　　杨岳委员指出，由于资源型国有资产、行政事业型国有资产与经营性国有资产在性质和管理方式上存在着明显差异，应该继续进行研究，加快推动分别立法，从而进一步构建整体的、完善的国有资产保护管理法律体系。

　　全国人大代表郑日强认为，应该对所有的国有资产进行逐步覆盖，通过一部法律一步到位也有难度，但是应该有个时间表，用三年或者五年，逐步涵盖到所有的国有资产，相关的国有资产法律也应该是连贯的。

　　吴晓灵委员就认为，应该在人大的层次上尽快对国有非经营性资产管理立法，不仅仅限于国务院行政法规。

　　她提出，经营和管理非经营性国有资产的是政府，如果由政府自己来立法，不如人大立法公信力高，而且现在国家所有的非经营性国有资产量很大。

　　全国人大财政经济委员会委员周坚卫则指出，不管是经营性国有资产，其他国有资产，都应该有严格的监管办法。

　　他个人的想法是，可以考虑国务院的国有资产监督管理委员会分设第一委员会、第二委员会、第三委员会，把全部的资产都进行管理。“我们国家的国有资产量太大了，属于竞争行业的国有资产应尽快改制，脱离纯国有行列。这样一个天文数学的国有资产，如果仅靠行政的办法是绝对难管理好的。这是涉及到改革的问题。”

　　丛斌则谏言，在对国有企业资产的管理上不能再搞多头管理了，以避免经济上的惨重损失，在立法的问题上不能搞利益分配，应当集中统一领导。

　　中国政法大学教授、国资法起草小组成员李曙光在接受本报记者采访时指出，目前的这个草案更多是小“国资法”的概念，未来的日子里，如果不继续推进，对《国资法》的立法初衷而言是极大的遗憾。而如果继续推进，该法则可以成为一个非常坚实的基础，将未来国有资产的管理科学化、民主化和市场化很好地结合起来。